EL BUQUE ESMERALDA-IZUMI, LA MINERIA Y LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES CON JAPON

(Publicado en AREAMINERA n° 4, diciembre 2005)

Raul F. Campusano Droguett
Editor Internacional

Hace más de cien años, en 1890, bajo el gobierno del Presidente Manuel Balmaceda, Chile estableció un Consulado General en Japón. Esto se hizo en el contexto del envío de varias misiones a ese país relacionadas con la colocación de nuestro salitre en ese mercado y en otros de esa región. En 1897, ambos países firman un Tratado de Amistad, Comercio y Navegación y, en 1899, presenta sus credenciales al Emperador Meiji, el embajador Carlos Morla. Desde entonces, la relación entre ambos países ha crecido y profundizado en numerosos ámbitos y experiencias. Como no recordar aquí la historia del Crucero Esmeralda, barco lanzado al agua en 1883 y que comienza operaciones en Chile en 1884. Este barco constituía la última generación en tecnología militar marítima de la época y generó el interés de Japón, país que vivía momentos de intensidad tanto con China como con Rusia. La Esmeralda fue vendida a Japón, país que entendió la entrega como un gesto de amistad de nuestro país. El barco fue rebautizado como “Izumi” y tuvo una destacada participación en la guerra que Japón libró exitosamente con Rusia. El evento es poco recordado en Chile, pero en Japón sí se recuerda.

Hace menos de un mes, durante la Cumbre de Líderes del Foro Económico del Asia Pacífico, APEC, el Presidente Ricardo lagos anunció la iniciación de negociaciones para la firma de un tratado de libre comercio entre Chile y Japón. Muchas cosas han pasado entre la llegada de Morla a Tokio y el anuncio del Presidente Lagos, pero una de las cosas que ha permanecido durante el período, es el creciente intercambio comercial, entre Chile y Japón, marcando los minerales un segmento sostenido y significativo.

Y es que para Japón, el abastecimiento seguro y apropiado de minerales es una prioridad de su política exterior. Japón sabe de minería. Históricamente ha sido un país minero. Partes importantes de su historia han estado marcadas por el aporte de los metales a su economía, como por ejemplo durante la Restauración Meiji. Hoy, dentro del ámbito minero, Japón se caracteriza por sus excelentes cierres de minas, su gestión ambiental y sus fundiciones. La relación comercial entre Chile y Japón ha sido y es significativa.

Japón es uno de nuestros socios comerciales más importantes. Y sin embargo, el comercio ha crecido poco en los últimos diez años. Carlos Furche, Director de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería, ha declarado que el escaso dinamismo observado en el comercio entre Chile y Japón, en relación al resto del mundo, se debe a que el “proteccionismo japonés afecta especialmente a productos en los que Chile ha adquirido ventajas competitivas crecientes. Ello ha obstaculizado el aumento de las exportaciones chilenas especialmente en algunos rubros agrícolas. En estas condiciones, la evolución de las exportaciones a Japón se ha concentrado principalmente en commodities o en algunos productos específicos no sujetos a protecciones significativas como el salmón.” Furche agrega que también ha que considerar que Chile “ha suscrito una serie de tratados de libre comercio que han eliminado la protección arancelaria en bienes que, como maquinarias y equipos de transporte, compiten directamente con las importaciones del país asiático. Así las cosas, en los últimos años se ha presentado una pérdida de competitividad relativa de las importaciones japonesas con relación a los países con Tratados de Libre Comercio (TLC) en marcha, restringiendo así la demanda potencial de nuestro país por sus productos.” Finalmente, y sobre esta base argumental, concluye que “un TLC entre Chile y Japón parece ser el instrumento más apropiado para generar un nuevo impulso en el comercio entre ambos países. Esto permitiría, por una parte, aumentar la dinámica exportadora de Chile con la incorporación de nuevos productos a su comercio y, por otra parte, beneficiaría a Japón al revertir el impacto de desviación que le generan los acuerdos de libre comercio que ha suscrito Chile en los últimos años.”

En este contexto, en junio del 2001, las agencias de negociación comercial de Chile y Japón (DIRECON y JETRO) entregaron a las autoridades de ambos países un informe preliminar sobre un posible acuerdo de libre comercio bilateral. El informa había sido encargado el año 1999. En la Cumbre APEC de 2004, los presidentes Lagos y Koizumi, anunciaron la creación de un Grupo de Estudios Conjunto (GEC), el que se reunió en varias ocasiones desde esa fecha. En noviembre de 2005, el Grupo de Estudios Conjunto entregó su informe, recomendando iniciar negociaciones para firmar un Acuerdo Económico (Economic Partnership Agreement, EPA). Es significativo que el informe se refiere a lo largo de toda su extensión a un acuerdo de complementación económica y libre comercio (EPA/FTA), y sin embargo, al momento de expresar la recomendación, ésta ser refiere solo al “EPA”, dejando de lado el “FTA”.

El GEC está constituido por representantes del sector público, privado y académico de ambos países. Entre los miembros del sector público chileno en el GEC, hay representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, Hacienda, Economía y Agricultura. Sin embargo, no hay miembro alguno del sector público minero, salvo un representante de CODELCO que, curiosa y significativamente, aparece como representante del sector privado (Se habrá considerado inconveniente decirle a nuestros socios japoneses que CODELCO es una empresa pública, 100% pública, respecto de lo cual el gobierno ha sido bastante explícito negando siquiera la posibilidad de su transformación en sociedad anónima manteniendo todas las acciones, o se tratará de un error secretarial y de tipeo, como a menudo pareciera que terminan siendo estos lapsus). No está el Ministerio de Minería, no está COCHILCO, no está el CIMM y no está SERNAGEOMIN. Entre los miembros del sector privado, hay representantes de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras, de la Sociedad Nacional de Agricultura, de la Asociación de Productores Avícolas, de la Asociación de la Industria Salmonera, de la Sociedad Nacional de Pesca, de la SOFOFA, de la CORMA, de MASISA, de la Asociación de Exportadores, de Vinos de Chile y de la Asociación Chilena de Productores de Vino. Sin embargo, del sector minero privado, no hay representante alguno. No está el Consejo Minero, no está la SONAMI, no están las empresas más relevantes, nacionales o internacionales.

El informe se hace cargo de los principales temas propios de un tratado de libre comercio y tiene unos párrafos destinados a la minería. Los representantes japoneses expresaron en el informe que la industria japonesa del cobre es tanto una compradora de cobre chileno como un inversionista de proyectos mineros en Chile de manera tal que las industrias de ambos países son complementarias. También expresaron que la eliminación de las tarifas al cobre podría llevar a la declinación de la industria de fundición de Japón y podría así afectar las inversiones japonesas a Chile y por ello insistieron en darle suficiente consideración a la sensibilidad de esa industria. En este contexto, un miembro de la industria de fundición de Japón insistió en que las regulaciones ambientales japonesas respecto de la función de cobre son más rígidas que las chilenas y eso implica que la industria japonesa carga con un mayor peso que la chilena en esta materia y que por tanto, las regulaciones ambientales de Chile en este tema debieran ser mejoradas en términos de protección ambiental global (El informe no dice su nombre, pero asumo que se trata del señor Shimpei Miyamura, Presidente, Director Representante y CEO de Mitsui Mining & Smelting Co., Ltd., ya que es miembro del GEC).

Los representantes chilenos (me pregunto quienes habrán sido, además del representante de CODELCO) expresaron que el término del proteccionismo y la eliminación de tarifas beneficiaría a ambas economías. Agregaron que el sector minero chileno reconoce la importancia del importante rol de la industria japonesa en el desarrollo de la minería en Chile durante las últimas dos décadas y también el importante rol de Chile como proveedor confiable y eficiente. De la misma forma, agregan que la excelente cooperación entre ambos países ha contribuido a la construcción y desarrollo de relaciones de confianza y también ha demostrado ser una fórmula ganadora. En efecto, son los consumidores, continúan explicando, los mayores beneficiarios de la reducción de barreras arancelarias fortaleciendo el crecimiento de la cadena productiva a través de un consumo vigoroso.

En relación con el tema ambiental, los representantes chilenos expresaron que se encuentran permanentemente trabajando en el mejoramiento de las regulaciones ambientales y que continuarán haciéndolo en el futuro, agregando que, se encuentran preparados para discutir regulaciones ambientales generales y establecer un capítulo ambiental en el posible TLC, no estiman apropiado abordar las regulaciones ambientales relacionadas con el sector de fundición de cobre de manera específica ya que las condiciones de cada país son diferentes.

Este intercambio de apreciaciones sobre el tema ambiental, particularmente los argumentos y apreciaciones de nuestros representantes, dan para una interesante reflexión, pero ya casi no tengo espacio y creo que habrá que dejarlo para una próxima columna. En resumen: Que bien que se avance en la negociación comercial con Japón; que curioso que la recomendación del GEC no señale explícitamente la conveniencia de negociación de un TLC; que lástima que el sector minero esté tan incompletamente representado en el GEC; y finalmente, compartir con todos que el sector minero seguirá siendo importante en las exportaciones a Japón por los años que vienen. La memoria del Izumi-Esmeralda está presente entre los japoneses. Recordémoslo también nosotros.

Los Temas de Futuro de la Minería

LOS TEMAS DE FUTURO DE LA MINERIA:
APUNTES PARA UNA AGENDA INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI
(Publicado en Areaminera, Junio 2005, www.areaminera.com )

Raul F. Campusano[1]

El mundo está cambiando y lo está haciendo a un ritmo acelerado. La revolución científica y tecnológica que se está viviendo se expresa virtualmente en todos los campos del quehacer e interés humano. Es difícil señalar cual de estos fenómenos, desde Internet a la biotecnología, está generando los cambios más significativos, pero todos ellos, en su conjunto, se encuentran configurando el rostro del mundo y la sociedad en que nos tocará vivir en el futuro próximo. La globalización es una expresión y resultado del fenómeno descrito y su mensaje claro y asertivo es que el futuro de las sociedades pasa por su capacidad de relacionarse entre ellas. En este contexto, nuestro país ha recibido con los brazos abiertos esta oportunidad y desafío, dejando atrás una cierta historia y aparente idiosincrasia aislacionista y solitaria. En efecto, nuestra agresiva inserción en los mercados internacionales, nuestra significativa participación en tratados comerciales que también tiene consecuencias políticas y sociales, nuestro creciente involucramiento en temas políticos internacionales y, en fin, nuestra mirada más abierta al mundo y a su diversidad y atractivo, colocan a Chile en una posición adecuada para enfrentar exitosamente el mundo del mañana.

La actividad minera, naturalmente, forma parte de este nuevo escenario. Para aquellos lejanos a la minería creo que les causaría asombro descubrir el largo camino que ha recorrido la actividad en los últimos maños y como ha integrado en su quehacer el estado del arte en los distintos aspectos de su gestión, no solo desde el punto de vista técnico y comercial (siendo ambos muy importantes), sino que también acogiendo las tendencias más actuales en medio ambiente, responsabilidad social corporativa, innovación científica y tecnológica, desarrollo de nuevos mercados, etc.

Sin embargo, y precisamente por lo acelerado de los cambios, explicado en el primer párrafo, todo esto no es suficiente y existe una agenda pendiente que Chile debe enfrentar. En algunas materias está más avanzado que en otras, pero en todas ellas hay temas que aún no se han abordado en forma suficiente. Entre ellos, quisiera proponer cinco temas para la reflexión y el debate:[2]

1. Una Legislación Sistémica de Cierre de Faenas Mineras

La actividad minera, en su historia, ha provocado algunos serios efectos negativos para el medio ambiente, efectos que no fueron subsanados al momento de terminar las operaciones. Los sitios mineros tendían simplemente a abandonarse y tales efectos en su conjunto son conocidos como la herencia negativa o “pasivo ambiental.” Existen diversas iniciativas en los países mineros para hacerse cargo de estos pasivos ambientales, iniciativas que han tenido y tiene un gran arco de indicadores de resultados ya que se trata de situaciones muy complejas desde distintos puntos de vista. Hay temas de responsabilidad civil extracontractual asociadas a la dificultad de probar la causalidad, la imputabilidad y la ejecución de sentencias, entre otros.

Por ello es que en la mayoría de los países mineros desarrollados se han dictado legislaciones y políticas sistémicas de cierre de faenas mineras, ya que si bien es cierto el tema del pasivo ambiental tiene dificultades inherentes a su naturaleza, no contar con legislación de cierre de faenas simplemente aumenta y perpetúa el pasivo ambiental.

En Chile no hay una legislación sobre cierre de faenas mineras y esta es una afrenta ante los compromisos de Estado frente a los ciudadanos y a la comunidad internacional. Mientras no se dicte esta legislación no será posible decir que Chile tiene una opción seria por la promoción y protección del medio ambiente y la salud de las personas. Y si esta opción no basta, la comunidad internacional y sus mercados se encargarán de recordárnoslo.

Hay una historia larga en esta materia, en la que quisiera destacar el trabajo de la segunda década de los noventa realizado por la Comisión Chilena del Cobre, apoyada por un número de especialistas y que contó con amplios espacios de participación para todos aquellos interesados. Se presentó una propuesta al Ministerio de Minería. También quiero destacar tres experiencias internacionales: el trabajo realizado con el apoyo del gobierno de Canadá (IDRC), los esfuerzos realizados para acordar un Memorando de Entendimiento sobre Cierre de Faenas Mineras en el contexto de la Conferencia Anual de Ministros de Minería de las Americas, y el capítulo sobre cierre de faenas mineras encargado por la Iniciativa de “Metales, Minería y Desarrollo Sustentable, MMSD” a COCHILCO y a una consultora nacional y que contó con el trabajo de especialistas de catorce países.

Hoy, la Comisión Chilena del Cobre y un grupo de especialistas privados han preparado una nueva propuesta de ley de cierre de faenas mineras. Todos miramos a ver que hará el Ministerio de Minería.

2. La Oportunidad e Imperativo del Medio Ambiente

Uno de los aspectos que más transformaciones ha tenido en los últimos veinte años ha sido la gestión ambiental de la actividad minera. Históricamente, la minería ha sido responsable de muy serios deterioros al medio ambiente y la salud de las personas. Negar esta realidad es pretender ocultar lo evidente y lo importante en realidad es observar el significativo avance logrado en los tiempos más recientes. La protección de la salud de las personas y la promoción y protección del medio ambiente son, sin lugar a dudas, algunos de los principales imperativos de la actividad minera hoy, primero y principalmente porque así debe ser desde una perspectiva ética y valórica, pero también porque no hay alternativa y buscarla sería sustraerse a los signos de los tiempos y al clamor y exigencia de hombres y mujeres en todo el mundo, desde las comunidades locales hasta los directorios de las empresas mineras multinacionales, pasando por los reguladores gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales ambientales, sociales y de derechos humanos y las ciudadanías cada vez más concientes del mundo preferido en el que desean vivir ellos y el resto de sus semejantes.

Y así ha sido. Las empresas mineras multinacionales han integrado la gestión ambiental como parte central de su actividad y compromiso. De esta forma, el imperativo ambiental es bienvenido ya que se comparten sus postulados y valores. Desafortunadamente, hay algunos por ahí, en nuestro medio y afuera, que siguen señalando que las exigencias ambientales son una amenaza y un peligro para la actividad minera nacional e internacional y que corresponde a postulados foráneos y ajenos a nuestra tradición. Nada más equivocado que tal postura. El medio ambiente no es enemigo de la minería, sino que por el contrario, un necesario apoyo para el éxito de su actividad. Forma parte del sentir más profundo de los distintos sectores del país y solo cabe preguntarse y discutir cuáles son las mejores y más adecuadas formas de concretar su promoción y protección.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, y es una situación distinta, una de las tareas permanentes asociadas a la actividad minera (y a otras, por cierto) es proteger el libre comercio de las prácticas que atentan contra su normal funcionamiento y en ese contexto es pertinente identificar, denunciar y luchar contra prácticas proteccionistas que utilizan dolosamente consideraciones aparentemente ambientales para mantener la primacía en mercados internacionales. Contra estas prácticas, que duda cabe, la acción debe ser asertiva y eficaz.

Finalmente, si bien es cierto que se ha avanzado un largo trecho, estamos aún lejos de haber logrado el cumplimiento de la agenda ambiental relacionada con la actividad minera. Los pasivos ambientales, la falta de una ley sobre cierre de faenas mineras, la contaminación de aire, suelo y agua, el insuficiente tratamiento de drenajes ácidos, y la ocurrencia de episodios serios de deterioro ambiental son solo algunos de los temas pendientes que deben enfrentarse as la brevedad. Más allá de las consideraciones éticas, sin avances reales en estas materias difícilmente podrá mantener una posición de líder en los mercados internacionales.

3. Asia y en Particular los Mercados de China e India

Durante los años ochenta, y frente a cierta dificultad de colocar adecuadamente nuestra producción cuprífera en los mercados tradicionales, Chile descubrió el mercado japonés. Este país se convirtió rápidamente en uno de nuestros principales compradores de cobre (por momentos ha llegado a ser el principal comprador) y eso abrió un horizonte promisorio para nuestro país. Sin embargo, es difícil creer que en esa época se hubiera llegado a vislumbrar lo importante y necesario que el mercado asiático se convertiría para Chile. Más aún, es posible que nadie haya previsto entonces lo que tiende a suceder una vez que el comercio se establece: comienzan a aparecer nuevos vínculos en lo político, lo social y lo económico (desde APEC y la reunión de Líderes de 2004 a la proliferación de restaurantes japoneses y el interés creciente por Asia entre los chilenos).

En los años ochenta y noventa se abrieron y crecieron varios mercados en el Este de Asia, destacando Japón, Corea, Taiwán y China. Cada uno de estos mercados tiene su historia y su especificidad e importancia para Chile, pero ciertamente cabe destacar aquí el caso de China, un país que ha venido creciendo en los últimos quince años a un promedio sobre el 9% anual y que cuenta con más de un sexto de la población mundial. China se está desarrollando en forma acelerada y ya ha comenzado a hacer sentir su voz, entre otras materias, expresando su necesidad de contar con materias primas e insumos para su proceso de modernización e industrialización. Actualmente se está llevando a cabo un proceso de negociación entre Chile y China que eventualmente podría derivar en la firma de un tratado de libre comercio entre ambos países. El tema tiene sus complejidades y sin duda habrá dificultades que sortear, pero las posibilidades que se abren a Chile en general y a su sector minero en particular son enormes (como pareciera ser todo en China).

De la misma forma, y guardando las diferencias, aunque también observando las semejanzas, la India se está levantando como otro gigante regional y mundial (que ya lo era en cuanto a población, territorio y riqueza cultural e histórica) en su avance hacia la modernización y el desarrollo y que la lleva también a tener una fuerte necesidad de insumos y materia primas.

Entonces la pregunta es si se ha hecho algo para promover la relación de Chile con Asia y la respuesta es que sí, y bastante (aunque nunca será suficiente al parecer y siempre queda una colina más que conocer en el horizonte). Primero con nuestro ingreso al Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico, APEC, el año 1994. También con el Tratado de Libre Comercio firmado el 2003 con Corea y con el aumento de las relaciones bilaterales con la mayoría de los países del Este Asiático (Australia, Nueva Zelanda y Rusia incluidas).

Desde la perspectiva más concreta de la actividad minera también hay hitos que pueden destacarse. Primero la creación el año 1996 del Grupo Experto en Minería de APEC, GEMEED. Segundo, la realización en Chile el 2004 de la Primera Reunión de Ministros de Minería de APEC. Ambos eventos han pavimentado la participación de nuestro sector minero en las conversaciones y redes de lo que aparece hoy como nuestro más relevante mercado actual. Mas importante aún, de lo que aparece como nuestro más relevante mercado en el futuro.

Sin embargo, queda mucho por hacer en Asia aún y desde ya pareciera que la agenda debiera integrar los siguientes aspectos:

Fortalecer el vínculo creado con Corea a través del tratado de libre comercio.
Promover las firma de un tratado de libre comercio con Japón y con China.
Aumentar el acercamiento con India.
Cuidar los mercados de Taiwán y otros países de la región.
Reformar GEMEED para evitar su caída en la irrelevancia y transformarlo en una herramienta al servicio del desarrollo adecuado de la minería en la región.
Preparar en forma protagónica la agenda temática de la Segunda Reunión de Ministros de Minería de APEC, la que se llevará a cabo en octubre de este año en Corea.

4. El Desafío de la Innovación Científica y Tecnológica en Minería

Así como a menudo al reflexionar sobre los distintos problemas de nuestra sociedad (desde la pérdida de la amabilidad y la consideración, hasta la falta de imaginación y creatividad ante un mundo cambiante) se termina concluyendo que la raíz de tales problemas está en la educación, de la misma forma, todo parece indicar que el salto de nuestro país al desarrollo pasa por aumentar significativamente nuestra capacidad de innovación científica y tecnológica. Esta realidad general forma parte también del predicamento de nuestro sector minero.

Sin embargo, antes de abordar este tema directamente, quisiera hacerme cargo de un mito que obscurece la reflexión en esta materia. Suele escucharse el siguiente argumento tanto entre legos como entre ilustrados: “la minería es el negocio de exportar piedras y eso naturalmente está destinado al fracaso y al subdesarrollo ya que lo que en realidad debiéramos exportar son bienes con valor agregado significativo como computadores, maquinaria y electrodomésticos de alta tecnología y naves espaciales” (bueno, lo de las naves lo agrego yo, pero es para subrayar el punto). Esta aseveración contiene dos errores fundamentales que quisiera exponer. Primero, aquellos que piensan que la minería es simplemente el negocio de exportar piedras probablemente no se han acercado a un proyecto minero en los últimos treinta años. La actividad minera en Chile utiliza (y en algunos casos ha desarrollado) tecnología de punta y con el estado del arte en el campo. Solo de esta forma se puede entender la creciente competitividad de la minería en Chile frente a yacimientos con leyes cada vez menores y a la aparición de reservas en numerosas partes del mundo. La pregunta entonces pareciera no ser qué se hace, sino cómo se hace y la respuesta en Chile es que la minería se hace con alta tecnología y es muy competitiva en el mundo.

Pero analicemos también la segunda parte de la aseveración, esto es, que debiéramos exportar bienes de alta tecnología. Ciertamente a mi también me gustaría, pero para ello no basta con quererlo, sino que hay que generar las condiciones para que tal industria sea competitiva internacionalmente (sino, recuérdese nuestra experiencia en fabricación de automóviles). Una industria altamente tecnologizada no se crea desde la nada, sino que requiere de varios factores, uno de los cuales es precisamente el desarrollo de una industria exitosa que nos permita generar el entorno apropiado para el salto que se propone. La minería en Chile cumple con ese requisito y su gestión está construyendo el entorno necesario para el mencionado cambio.

Con esto en mente, podemos analizar el tema de la innovación. Este necesario entorno que nos entrega la minería exitosa (y cada día más acompañada de otras actividades exitosas como la forestal, la frutícola y la salmonera) no es suficiente para dar el salto al desarrollo. El ejemplo de varios países asiáticos que han avanzado significativamente en su grado de desarrollo en los últimos años pareciera mostrar que, entre otros, han aplicado una combinación de excelencia educacional con una gran capacidad de innovación científica y tecnológica. Allí pareciera estar parte de la estrategia y la pregunta que surge es si Chile está aplicando esta combinación de educación e innovación. Aunque hay algunos signos esperanzadores, la respuesta pareciera ir en el sentido negativo y por ello pareciera que uno de los grandes desafíos del momento es avanzar en innovación científica y tecnológica.

5. Las Nuevas Tendencias de Responsabilidad Social y la Actividad Minera

Un astronauta comentaba alguna vez sobre el efecto de ver el planeta desde el espacio. Pareciera que la perspectiva cambia y que se abren nuevas puertas de percepción (como dijo Blake, no Morrison) y discernimiento. Algo así parece estar sucediendo en las mentes de muchas personas que, una vez que han logrado superar la etapa de la supervivencia, comienzan a observar una cierta unidad de entorno y destino compartido para los habitantes del planeta (humanos y otros, de acuerdo con una segunda derivada en esta observación). Algo así pareciera estar sucediendo en algunos sectores de la minería en el mundo (ayudado ciertamente por la voz de numerosos líderes sociales y organizaciones no gubernamentales y tal vez también por cierta incomodidad sobre algunos aspectos del pasado lejano y a veces no tan lejano de la empresa).

El punto es que cada día hay más empresarios que entienden que cumplir con la legislación nacional (laboral, ambiental, tributaria, etc.) no es un techo, sino que un piso de su gestión. No es un mérito cumplir la ley, es una obligación. Pero pareciera haber algo en esto del mérito que quisiera ser más explorado y es así como alguno comienza a observar y a escuchar. Y ciertamente en países como el nuestro las voces se convierten en clamor y en grito (que sin embargo, pocos se detiene a escuchar por lo que ya parece mérito significativo que un empresario minero, y más aún si es extranjero, lo haga). Hay tanta necesidad y tanto por hacer.

En el contexto de lo señalado surgen ideas y aproximaciones novedosas que hablan de responsabilidad social de las empresas, de licencias para operar y de licencias para prosperar. Todas estas son expresiones más o menos adecuadas que buscan hacerse cargo de esta percepción más iluminada que tiene que ver con la percepción de unidad de destino, de responsabilidad desde el éxito y desde la búsqueda de mérito.

En Chile hoy son numerosas las expresiones de responsabilidad social de las empresas mineras que se están desarrollando y que auguran un futuro mejor, sin perjuicio del largo camino que queda por avanzar aún, pero quisiera referirme aquí a una iniciativa extranjera: la Alianza Post Minera. Esta iniciativa, que se basa en los postulados sentados por el proceso y hallazgos del MMSD, postula un acuerdo entre las empresas mineras, las comunidades locales y los gobiernos para enfrentar en forma planificada, anticipada y concordada el período posterior a la actividad minera, esto es, una vez que la empresa cesa sus operaciones y se retira del lugar.

Hace poco estuvieron en Chile los gestores de la Alianza Post Minera y se dedicaron a dar a conocer su proyecto en distintas partes del país. La acogida fue muy calurosa por todos los sectores. Resta ahora observar qué sucede y en qué se concreta este entusiasmo y apoyo inicial. De lo que parece no caber duda es que la responsabilidad social de las empresas ha llegado a Chile para quedarse. Algunos lo entendieron ya, a otros les tomará algún tiempo.



[1] Abogado de la Universidad de Chile, Master en Derecho de la Universidad de Leiden Países Bajos, Master of Arts, Universidad de Notre Dame Estados Unidos; profesor de derecho internacional especializado en temas comerciales, ambientales, mineros y asiáticos de la Academia Diplomática, Universidad del Desarrollo, Universidad Central y Universidad La República. Socio de INGEDER Consultores y antiguo colaborador de Areaminera.

[2] Por supuesto, cada uno de estos temas daría para un artículo completo y mucho más. Por razones de espacio eso no es posible aquí, pero la idea es plantear los temas y que su desarrollo se pueda hacer más adelante.

LUKE DANIELSON: “Humans don’t exist to serve mining. Mining exists to serve humans”

¨Published in AREAMINERA N°2, August 2005)

THE WORLD OF MINING
Raul F. Campusano, International Editor

“We come from many different cultures, and often face different pressures and priorities. But we are all consumers of minerals, and passengers on the same small blue planet. We share a common future.” With these words, Luke Danielson began his address to the Ministers responsible for Mining in the Asia pacific Region, last year in Antofagasta.

With this issue Areaminera begins a new section: “The World of Mining” whose aim is to present to our readers main actors of the mining activity from all over the world, stressing in this way that we are part of a wider and larger community.

Our first guest is Luke Danielson and it was not difficult to make this decision considering the long and relevant experience Luke has regarding some of the most relevant and interesting initiatives, debates and challenges related to the mining activities.

Luke Danielson is a lawyer by profession, a professor of environmental law by option and a main stakeholder of the world mining activity by the forces of nature and destiny. He is a leading authority on the legal structure and functioning of environmental impact assessment systems and environmental issues in the natural resource and energy industries. He was the Project Director of the largest worldwide research effort ever undertaken on how mining investment can support sustainable development, the Mining, Minerals and Sustainable Development Project, headquartered at the International Institute for Environment and Development (IIED) in London.

Danielson was the first Director of the Mining Policy Research Initiative, a project of the Canadian International Development Research Centre. As such, he was responsible for funding and conducting research on the links between mining and sustainable development in the 23 countries of Latin America and the Caribbean. Prior to that, he was Visiting Professor at the University of Chile, teaching environmental law in the Faculty of Law. He has also taught courses on environmental and natural resource management, environmental issues in the mining industry, and international mineral development at university faculties in the US and South America.

Luke has been a partner in several US law firms, specializing in environmental litigation. He has undertaken consulting projects for the Cuban Ministry of Science, Technology and the Environment, the Chilean Ministry of Mining, the Chilean national environmental agency, amongst others, and has advised a number of energy and natural resource corporations, NGOs and government agencies in South America on issues relating to the environment and to indigenous peoples. Luke has recently completed a major study of state mine reclamation programs in the United States and has a forthcoming comparative study of the legal aspects of mine reclamation programs in eight world mining countries. He has also written comparative studies of environmental impact assessment systems in several South American countries. He has served on numerous boards, committees and panels related to conservation, natural resources, mining and energy.

Mr. Danielson, you have a long experience in the international mining sector, but I understand that your expertise was originally environmental law. How did you get into the mining world?

I come from one of the world’s most important historic mining regions, the western United States. We have to remember that after all the talk about globalization and the internationalization of the mining industry; this is still a major mining region. Indeed, in 2004, there was more exploration money invested here than in Chile – almost as much as in Chile and Peru combined. So despite the talk of the death of the U.S. mining industry, there is still a lot of life in what some talk about as if it were a corpse.

For someone interested in environmental management in this part of the world, it is hard to avoid being drawn into discussions of mining. We have at this stage a history of almost 150 years of intensive mining, much of it conducted under the values and attitudes of the past, which is to say that its environmental consequences are very obvious, and generally not very good publicity for the industry. In my home state of Colorado alone we may have 25-30,000 abandoned mine sites. Perhaps ten percent of those have significant environmental problems. And perhaps ten percent of those – one percent of the total – are responsible for very serious forms of damage to the environment, on and off site.

Few of these sites are currently generating any revenues. So it is not clear where the funds can come from to deal with these environmental problems. We have made some progress, but have far to go. Most of all, however, I am interested in the problems of environmental management in the mining industry because they are very difficult challenges. Why should we work on easy problems?


You have been several times in Chile and even worked here. Could you tell us about your experience and activities in Chile?

I first came to Chile to explore the potential for cooperation on air pollution issues in the Metropolitan Region. Denver, the capital of my state, has a significant air quality problem. We had benefited by a cooperative agreement with Mexico City, which has similar problems. And we wanted to see if extending this to a three city agreement would have benefits. I believe it did.

I was fortunate enough to be invited to teach environmental law at the Faculty of Law of the University of Chile, and to receive a Fulbright fellowship to do that.

In my years in Chile I did consulting projects on a variety of issues with a number of government agencies, including CONAMA and the Ministry of Mining.

It was very exciting for me to be in Chile during the years of rapid development of environmental law, not least because Chile is a country that takes its legal system seriously, respects the role of law in regulating social processes, and takes protection of its natural patrimony seriously as well.

Personally, I will always feel that Chile has become part of my life, from its beautiful landscape to the intellectual dynamism of the country, and the close friendships I have formed there. And if you are interested in mining, Chile is part of your life.

You were the Director of the Mining Minerals and Sustainable Development Project (MMSD), perhaps the largest and more relevant international initiative related to mining and sustainable development ever. Could you elaborate about the scope and purpose of the MMSD and its projections now that the project is over?


It seems clear that this industry has the potential to bring investment and development to regions of the world where it is very difficult to attract most other kinds of economic activity. It is also clear, however, that in the absence of some set of government framework or understood rules, that investment does not necessarily lead to development, or does not lead to the kind of development that benefits the poor, or respects environmental limits. So there is an urgent need to develop some set of criteria for distinguishing between minerals investment that is supporting the process of sustainable development and that investment which is retarding that process by damaging the environment, imposing the cost of development on the poorest members of society, or undermining integrity in the organs of the state.

No one should have expected any single research project to have solved the problems of such a complex and varied industry. A reasonable expectation was that it would make significant progress in moving toward a set of understood expectations about what mining investment should – and should not – be expected to achieve.

This is much more complex that simply setting up a single environmental standard: the environmental issues in the Indonesian rainforest are very different from the desert of Mongolia. It is also much more difficult than setting up a single standard for health impacts of projects, or community development – the needs of communities in Australia and Zambia may be very different.

Fundamentally, it is not about a set on numerical standards or engineering criteria but about how decisions get made and who gets to participate in making them.
In my view, we are getting very close to a set of standards that will be used for certification of minerals products. Indeed, there is already a system in place for certification of diamonds. This may well spread quickly to gold. There are beginnings of this movement with other minerals, including copper.

MMSD is hardly the only process that has worked in this direction in recent years. There is the international code for the management of cyanide in the gold mining industry. There is the mining and metals sector supplement of the Global Reporting Initiative. There are the Equator Principles and the Safeguard Policies of the World Bank Group, and the Global Compact of the United Nations. And there is much more.

None of these is perfect, and none of these is an end in itself. But from all these efforts is emerging a set of norms. And already we can tell the difference between the people who are understanding, internalizing and applying these norms and the people who are not. And soon consumers, lenders, insurers, stockholders and others will very easily be able to tell the difference between those who comply and those who do not. And business will be easier and more profitable for those who adopt these principles and can prove it. If MMSD marks a milestone on the path to this new kind of industry, it served its purpose.

Do you think mining is a sustainable activity?


Humans don’t exist to serve mining. Mining exists to serve humans.

The question is therefore not whether mining is sustainable but whether mining can contribute to the sustainable societies we need to build. How good is mining at meeting human needs? We are far beyond the idea that “you need our products, and must therefore be prepared to accept the consequences, whatever they may be.”

The truth is that all societies have far more evolved and sophisticated expectations of what they want from this industry and how they want it to meet their needs. They may want iron, but they also want education. They may want copper, but they also want water. They may want coal, but they also want improved health.

Success today means managing to meet these expectations on at least three levels: International expectations for protection of reputation and responsible business practices as expressed by international codes of conduct, financial institutions and others; national expectations for development benefits as expressed in legislation and policies of government; and the expectations of the communities in which a company does business. One out of three or two out of three won’t do. A successful operation needs to be successful on all these levels.

While it is hard to imagine the human race doing without any mining, it is not hard to imagine that if the industry is seen as damaging to these other development objectives, we will have less of it, and it will be less profitable.

So no individual mine will stay open forever. But the industry can and should be part of a transition to societies that provide a better level of existence for the poor, with greater respect for ecological limits.

What can you tell us about the Post Mining Alliance?

One of the reasons that managing mining for sustainable development is such a challenge is the fact that it requires us to see and manage over very long time scales. Mining moves more material than any industry in the world. Moving material is its principal cost. Wherever we put it, it is likely to stay for a very long time.

So we have developed a concept of planning for mine closure, which has allowed us to make very great progress in reducing the environmental impacts of mining. But we are just starting to look at the idea of social conditions post closure, developing economic activities that can be sustained post-closure, and integrating the environmental, social, and economic factors to create really positive post-mining outcomes. I have no formal connection with the Post Mining Alliance, but I am an enthusiastic supporter.

The Post Mining Alliance is an exciting and positive step that may be able to get us beyond the government vs. industry or industry vs. environment paradigms to think about what each set of actors can contribute to finding more and more positive post mining results.

What are your current activities and plans?

I am enjoying consulting, writing, and trying to promote thoughtful discussion of the role of the minerals industries in what is after all our shared future.

DR. ANDREW PARSONS: “The recognition of the importance of biodiversity conservation is growing all the time”

THE WORLD OF MINING
“The recognition of the importance of biodiversity conservation is growing all the time”
Dr. Andrew Parsons
ICMM Director on environmental, safety and health programs

Raul F. Campusano Droguett
International Editor

Andrew Parsons is the current ICMM Director on environmental, safety and health programs. After completing a PhD in organic chemistry at the University of the Witwatersrand, Johannesburg, South Africa (1992), Andrew Parsons held postdoctoral fellowships at the University of Waterloo in Ontario, Canada (1992/93), and at the Rand Afrikaans University in Johannesburg (1993/94).

He joined the Chamber of Mines of South Africa in 1994, where he worked initially in the fields of environmental, safety and technology policy. He concentrated on environmental policy issues from 1997. He was seconded by the Chamber of Mines to the United Nations Environment Programme (UNEP) in Paris, France, from 1998 – 1999. On his return to the Chamber of Mines in 2000, he continued to work on environmental and sustainable development policy issues. In April 2002, he took on some responsibility for safety issues, especially research. He led the South African mining industry’s input to the World Summit on Sustainable Development, the preparation of the South African Guideline on Cyanide Management for Gold Mining, and the rehabilitation of 37 radioactively contaminated sites that had been the subject of controversy for ten years previously. He joined ICMM in June 2004 on secondment from the Chamber of Mines. He is responsible for environmental, safety and health programmes. Andrew Parsons was born in Harare, Zimbabwe. He is married, with 2 children.

The International Council on Mining and Metals, ICMM, is an international organization whose vision is “a viable mining, minerals and metals industry that is widely recognized as essential for modern living and a key contributor to sustainable development.” The ICMM’s mission goals are to offer strategic leadership to achieve improved sustainable development performance in the mining, minerals and metals industry; to represent the views and interests of its members and serve as a principal point of engagement with the industry's key constituencies in the international arena; to promote science-based regulations and material-choice decisions that encourage market access and the safe production, use, reuse, and recycling of metals and minerals; and to identify and advocate the use of good practices to address sustainable development issues within the industry.

One of ICMM’s key functions is driving improvements in our industry's sustainable development performance. We believe that improving performance requires an integrated package of activities covering principles, and supported by public reporting, verification systems and the dissemination of good practice examples.

In May 2003, the ICMM Council approved this set of principles and committed its corporate membership to measure their sustainable development performance against them. The principles are central to ICMM's Sustainable Development Framework and draw on the landmark MMSD report. In light of the MMSD recommendations, ICMM undertook a “gap analysis” comparing current standards with relevant conventions and guidelines. These included the Rio Declaration, the Global Reporting Initiative, the OECD Guidelines on Multinational Enterprises, the World Bank Operational Guidelines, the OECD Convention on Combating Bribery, ILO Conventions 98, 169, 176, and the Voluntary Principles on Human Rights and Security. The ICMM Principles are as follows:

Implement and maintain ethical business practices and sound systems of corporate governance.
Integrate sustainable development considerations within the corporate decision-making process.
Uphold fundamental human rights and respect cultures, customs and values in dealings with employees and others who are affected by our activities.
Implement risk management strategies based on valid data and sound science.
Seek continual improvement of our health and safety performance.
Seek continual improvement of our environmental performance.
Contribute to conservation of biodiversity and integrated approaches to land use planning.
Facilitate and encourage responsible product design, use, re-use, recycling and disposal of our products.
Contribute to the social, economic and institutional development of the communities in which we operate.
Implement effective and transparent engagement, communication and independently verified reporting arrangements with our stakeholders.

On ICMM, the environment, mining and sustainable development, we talked to Dr. Parsons.

Mr. Parsons, could you tell AREAMINERA about ICMM and the work you perform there?
In the words of our mission statement: “ICMM members believe that the mining, minerals and metals industry acting collectively can best ensure its continued access to land, capital and markets as well as build trust and respect by demonstrating its ability to contribute successfully to sustainable development. ICMM offers strategic industry leadership towards achieving continuous improvements in sustainable development performance in the mining, minerals and metals industry. ICMM provides a common platform for the industry to share challenges and responsibilities as well as to engage with key constituencies on issues of common concern at the international level, based on science and principles of sustainable development.”

I am responsible for directing environmental, health and safety programmes related to mining. Most of my time is spent managing projects designed to provide tools to assist our members to improve their performance in these areas. I also represent ICMM at relevant international meetings.

According to you, which are the most relevant challenges for the mining sector regarding the environment at this time of history?
The challenges differ from country to country and ecosystem to ecosystem, but I think that the greatest common challenges are:
·1. biodiversity management
·2. closure, including financial assurance
·3. water issues, including acid drainage and groundwater
·4. riverine and submarine tailings deposition
·5. accounting for ecosystem services
·6. artisanal mining
·7. legacies

The recognition of the importance of biodiversity conservation is growing all the time and the Millennium Ecosystem Assessment has recently highlighted the frightening extent of ecosystem loss. It’s a critical land access issue and as development increasingly encroaches on previously untouched areas, will continue to grow in importance. ICMM has a large biodiversity programme, much of which is carried out under the auspices of our dialogue with the World Conservation Union (IUCN). We’ve published case studies and are promoting debate on offsets and we’re developing good practice guidance for our members. ICMM members also committed in 2003 not to explore or mine in World Heritage sites. Addressing rules around land use planning is another critical area in which we’re active. Evidence of ICMM’s success may be found in the assessment of extractive industry companies’ management of biodiversity by F&C Asset Management: “Overall, we believe that mining companies, particularly those that are members of the trade body International Council on Mining and Metal (sic) (ICMM), are leading the way.”

Governments are increasingly reluctant to provide “exit tickets” to mining companies and companies are naturally reluctant to bear responsibility for a closed site in perpetuity. Thus the challenge is to agree criteria that satisfy government and community concerns while not placing undue burdens on companies. The post closure performance of sites is what ultimately defines the environmental impacts of individual operations. Similarly, an operation’s long-term contribution to social, economic and institutional development in communities is revealed after closure. Thus the industry’s reputation depends to a large extent on how closure is managed. An integrated approach to closure - which takes environmental and social considerations into account at an early stage of an activity and throughout its lifecycle – plays a fundamental role in post closure performance. However, “the full appreciation of mine closure and ways to manage the associated economic, environmental and social impacts is relatively new” and there are “few case studies […] on successful integrated mine closure” (MMSD, 2002). ICMM is embarking on a project to understand closure requirements around the world and identify where we can best add value.

An important aspect of closure planning and regulation is providing assurance that sufficient funds will be available to pay for the rehabilitation of a closed mine. Governments are tending to require increased amounts of such financial assurance and are imposing stricter terms. This area is very fluid and results in significant costs to companies. The funds that must be provided are often not put to productive use. ICMM has reviewed the arrangements for both mines and metals operations in different jurisdictions around the world, and is currently developing a position statement that will set out what we consider to be the most important principles of a financial assurance regime.

Mining by its very nature impacts on water resources, both on surface and underground. This is an issue both in arid and well-watered areas. The impacts are often long-term and thus represent significant long-term challenges for mines. Where contiguous mines impact the same aquifer or join previously unconnected aquifers, finding solutions can be very challenging. Many of these solutions are site-specific. We anticipate working in this field ourselves, but have not yet identified where best ICMM could add value to the many activities our members already undertake.

Tailings deposition is well understood and is generally well managed. However riverine and submarine tailings disposal is controversial with several NGOs strongly opposed to their use. The mines that use these technologies usually have no other choice because of the terrain, rainfall and/ or geology of the site. Thus opposition to these forms of tailings disposal usually equates to opposition to the mine’s existence and there are therefore few solutions to this issue. ICMM is opposed to out of hand rejection of particular technologies and considers that every case should be addressed on its own merits, with a rigorous risk assessment of the merits of a proposal.

As I said earlier, the Millennium Ecosystem Assessment has drawn attention to the fragility of ecosystems and we therefore see payment for ecosystem services increasingly being required. We’re seeing such requirements appearing around the world. This will help to ensure the internalisation of externalities, which is a good thing as long as it is applied consistently. However it will drive up the cost of doing business in countries that implement such requirements.

Many people do not distinguish between large- and small-scale mining. While large mines can make large impacts, artisanal mining often impacts the environment and society disproportionately because it is unregulated and carried out by people with very few resources. Owing to its scale and the fact that it is often carried out outside of the law, it is a huge challenge. ICMM participates in the World Bank’s Communities and Small-Scale Mining (CASM) project and several of our members are addressing artisanal mining at the site level.

The remains of former mines are a serious problem in many countries, particularly where mining has been present for many years. Society’s expectations have changed over the years and we tend to judge the past by today’s standards. Another issue is that well-meaning actions may not have resulted in the desired long-term effects because of an inadequate scientific understanding at the time. Where a company still exists and it can be shown to have broken the law, then it should be brought to book. However it is often the case that the problem becomes apparent after the company has closed down. If the company complied with the law at the time then it should not be penalised for having failed to anticipate future legal requirements. This is an issue for the entire society because it is society that benefited from the economic benefits of the mining operation at the time. Some jurisdictions have found innovative solutions to this difficult issue, but there are few easy answers.

4.How do you evaluate and project the MMSD process?
Initiating the MMSD was a bold step by the mining and metals industry. However it has led to significant changes being made, not least the formation of ICMM. Almost all of what ICMM does today is a result of the direction provided by the MMSD report. Not all of what the report recommended is being carried out though because some of the issues, such as abandoned mines, cannot be addressed by industry alone, and also because there are limits to what we can do within the scope of a finite budget. When others noted the courage being shown by the MMSD sponsors, some stakeholders were equally courageous to enter into partnerships or dialogues with us, such as the IUCN dialogue I mentioned earlier. Such initiatives are ongoing and have yielded tremendous dividends themselves. So though it was risky I think the MMSD has greatly benefited ICMM members.

It was hoped at the time that the regional MMSD processes would develop their own momentum and continue independently, but that hasn’t happened for reasons related to the individual processes. The ICMM Sustainable Development Framework, including the Principles, which were developed using the MMSD report, will be reviewed from time to time. I think that it’s likely that there’ll be a follow up to the 2002 GMI conference, but I don’t see another MMSD happening in the foreseeable future.

NO, NO QUEREMOS Y NO DEBEMOS BAJARNOS DEL MUNDO

(Publicado en AREAMINERA noviembre 2005)

LA COLUMNA DE RAUL F. CAMPUSANO
Editor Internacional

Hace unos días atrás, hacia el final de una reunión amplia en la que se discutía políticas públicas mineras, un asistente, de pié y con el brazo en alto, propuso acabar con todos los gastos y pagos que Chile hace en las varias organizaciones internacionales que de una u otra manera trabajan en temas relacionados con la minería. Señaló el asistente aludido que cada año el país entregaba millones de pesos a organizaciones extranjeras que, a su vez, otorgaban esos dineros a investigadores extranjeros del primer mundo y que, de esta forma, Chile subsidiaba a tales investigadores en circunstancias que dentro del país había un gran número de investigadores altamente calificados y que, sin embargo, no podían realizar investigación ya que carecían de fondos para ello. A mayor abundamiento, el entusiasta proponente agregaba que para tomar estas decisiones y hacer los cambios propuestos, no se necesitaba ley alguna y que solo se requería la voluntad política de hacer el cambio, esto es, suspender todas las contribuciones que el país hace a organizaciones internacionales relacionadas con la actividad minera. En el público, varias personas asentían con entusiasmo y casi termina sus palabras con un aplauso. La persona mencionada no lo dijo, pero estaba subyacente en sus palabras que consideraba una pérdida de dinero y energía las contribuciones que Chile hace a los distintos organismos internacionales y que tal dinero podía ser mejor empleado en casa.

Me sorprendió la propuesta y me sorprendió el aparente apoyo que suscitó. Me sorprendió primero porque tanto el proponente como el público pertenecen al sector minero nacional y conoce la realidad del negocio minero, sus posibilidades y sus amenazas. Me sorprendió también porque durante la reunión, que fue larga, esta fue la única vez en que el tema internacional se mencionó en forma directa y como argumento central.

A partir de la historia narrada, quisiera hacer una reflexión sobre los aspectos internacionales de la minería chilena. Básicamente, a través de esta reflexión me gustaría responderle al entusiasta del aislacionismo que no es una buena idea cortar los flujos de aportes y de esta forma nuestra presencia y participación en los foros internacionales donde se discuten y deciden materias relacionadas con el negocio minero. Decirle que no es una buena idea que dejemos de ser un actor en el plano internacional, que dejemos de hacer oír nuestra voz, que dejemos de presentar nuestra ciencia y nuestros hallazgos, que dejemos de conocer mejor a nuestros aliados, clientes y adversarios, que no es una buena idea que la sociedad internacional deje de saber de nosotros y termine olvidándonos.

Lo primero que salta a la vista al observar nuestra minería es que se trata de un negocio de exportación. En efecto, los grandes volúmenes producidos periódicamente tienen como destino casi en su totalidad los mercados internacionales y no el mercado interno, que es bastante pequeño. De esta forma, el negocio minero funciona debido a que mercados extranjeros adquieren nuestro mineral. Y los mercados internacionales no son estáticos ni uniformes. En efecto, los distintos mercados exhiben significativas diferencias en cuanto a sus requerimientos tanto del producto como del proceso a través del cual el producto es producido. Y van sufriendo modificaciones en el tiempo. Piense por ejemplo en la época en que se nos abrió el mercado de Japón, observe cómo se está desarrollando el mercado chino y proyecte las posibilidades futuras del mercado indio. Recuerde la historia del Sistema General de Preferencias de Estados Unidos y las varias presentaciones a la Oficina de Comercio, tema superado por la firma del TLC con ese país, o reflexiones sobre las exigencias ambientales europeas y en particular hoy con su programa REACH. No, los mercados son dinámicos y llenos de sorpresas, oportunidades y complejidades. Y hay que conocerlos.

Una segunda peculiaridad que se puede observar al analizar la minería es la siempre presente necesidad de descubrir nuevos usos de los metales que de alguna manera generen un balance frente a los avances de sustitutos, en el caso de Chile, del cobre. Precisamente son organizaciones internacionales como la International Copper Association (ICA) las que desarrollan un arduo trabajo identificando (y creando) nuevas aplicaciones para el cobre.

Una tercera característica de los mercados de metales es la estrecha relación entre productos mineros y medio ambiente y salud de las personas. Todos en el sector minero nacional recuerdan (la verdad, no sé si lo recuerdan, pero creo que debieran recordarlo) aquellos años luego de nuestra firma de la Convención de Basilea en que algunos compuestos de cobre fueron considerados residuos peligrosos y de esta forma, sometidos al sistema de la convención, y todos los trabajos y esfuerzos que se hicieron para revertir tal situación. Y también debiera recordarse el tema de las cañerías de cobre para el agua potable en Europa y la acusación al cobre de ser tóxico. Y tantas convenciones e iniciativas ambientales en que la premura, el exceso de entusiasmo, la aplicación afiebrada del principio precautorio o simplemente la mala ciencia colocaron al cobre en el banquillo de los acusados, como aquella negociación en el contexto de la Organización Marítima Internacional de una convención sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas (HNS Convention) con protocolo de responsabilidad y compensación y todo, en la que los proponentes habían tomado prestada una lista de otra convención que se ocupaba del transporte seguro de substancias y que incluía, entre muchos otros, a los concentrados de cobre. También debe recordarse la participación del sector minero en convenciones derivadas de la agenda química como la Convención de Rótterdam y la Convención de Estocolmo. En síntesis, el sector minero participa en las conversaciones, discusiones y regulaciones relacionadas con la protección ambiental y la salud de las personas promoviendo decisiones basadas en ciencia sólida y bajo criterios de racionabilidad y equilibrio.

Un cuarto aspecto dice relación con la participación en foros internacionales en los que se discuten políticas públicas mineras como es el caso de la Reunión Anual de Ministros de Minería de las Americas (CAMMA), y la Reunión de Ministros de Minería de APEC, cuya segunda versión, en Corea, acaba de tener lugar y que contó con una destacada participación nacional. Y hay tantos otros foros relevantes como el International Council on Metals and the Environment (ICMM), el Grupo Internacional de Estudios del Cobre (GIEC), el Grupo Experto en Minería de APEC (GEMEED), la Alianza Post-Minera, etc. En este contexto, quisiera destacar particularmente la experiencia del Programa de Minería, Metales y Desarrollo Sustentable (MMSD), posiblemente la iniciativa global de reflexión sobre minería más grande y relevante de la historia. Así, son tantos los frentes que por espacio he tenido aquí que priorizar algunos sin su adecuada presentación, pero creo que los ejemplos dados son suficientes para apreciar el argumento.

Pues bien, en cada una de las iniciativas, grupos, conferencias y sistemas mencionados, Chile ha participado y ha sabido dar a conocer y posicionar el interés nacional y sectorial, armonizándolo con otros intereses y con los intereses globales en forma generalmente adecuada. Y este ha sido y sigue siendo un gran esfuerzo, con poco presupuesto y con mucha entrega personal de cada una de las personas que le ha tocado representar al país. Debiéramos abandonar todo esto, negándonos a reconocer la naturaleza internacional del negocio minero y de los tiempos de globalización en que nos ha tocado vivir? No, claramente no. No queremos y no debemos bajarnos del mundo.

SUDAFRICA, UNA POTENCIA MINERA QUE ESTÁ CERCA,

(Publicado en AREAMINERA Noviembre 2005)

Raul F. Campusano Droguett

Sudáfrica es un país fascinante desde cualquier ángulo que se la mire. Desde ya, su historia y su proceso político reciente es de los más complejos, épicos e interesantes que nación alguna pueda exhibir. Su geografía generosa y exuberante también destaca y por cierto su mosaico de razas, tradiciones, comidas y vinos. Pero es su potente, diversa, y competitiva minería la que quisiéramos destacar en esta ocasión.

Sudáfrica tiene una superficie de 1.219.912 kilómetros cuadrados y una población de casi 44 millones de personas, esto es, una superficie casi dos veces el territorio chileno y mas de tres veces su población. Sudáfrica es un país rico en recursos mineros. Como señalan en la Embajada de Sudáfrica en Santiago, Sudáfrica cuenta con las mayores reservas del mundo de oro (35%), manganeso (80%), cromo (68%), metales del grupo del platino (PGM, en inglés) (56%), vanadio (45%) y silicatos de aluminio (37%) y es uno de los países líderes en la producción de estos y muchos otros minerales. Excepto por el petróleo, Sudáfrica es prácticamente autosuficiente con respecto a los minerales necesarios para la industria moderna. Debido al reducido tamaño del mercado interno, la producción minera se exporta convirtiendo a Sudáfrica en el mayor exportador de vermiculita (97%), vanadio (76%) y numerosos otros minerales. Oro, PGM, diamantes y carbón forman casi un 90% de las exportaciones mineras.

Conocer Sudáfrica es aprender sobre su minería, la que está presente en su geografía, en su historia, en su economía y en su gente. Por ejemplo, Johannesburg, la ciudad más poblada del país y segunda ciudad africana sub-Sahara, es una de las ciudades grandes del mundo de creación más reciente. De hecho, no se encuentra junto a la costa o a un río, características propias de ciudades grandes, sino que en medio del plateau central del país y su existencia se debe a su cercanía a la cadena montañosa Witwatersrand, rica en minerales. De hecho, Johannesburg nace como un espacio de comercio a gran escala del oro y diamantes extraídos del Witwatersrand.

Conocer Sudáfrica y aprender sobre su minería también nos habla del Apartheid y de aquel tiempo en que Sudáfrica quiso apartarse del mundo y establecer un orden injusto, cruel y absurdo. SOWETO, que hoy alberga a casi un millón de personas, se fue formando paulatinamente junto con Johannesburg en la medida que la fiebre del oro atraía gente de todo el país. SOWETO no es una palabra vernácula, sino que significa “Poblaciones del Sur Oeste” de Johannesburg (South Western Townships) y es conocida en todo el mundo por las masacres contra la población civil (adultos, jóvenes y niños) que protestaba contra la imposición del idioma Afrikáans en la educación nacional. Es admirable que el proceso de transición a la democracia, la libertad y el sentido común haya sido llevado a cabo en forma pacífica y ordenada, sin revanchas ni violencia y es probable que la explicación se encuentre en la figura de Nelson Mandela, probablemente una de las figuras más grandes del siglo XX.

Como dice Claudio Herrera, nuestro embajador en Pretoria, hay muchas razones para que Chile fortalezca su relación con Sudáfrica y la minería es una de ellas. En efecto, hay un espacio significativo de intercambio de experiencia y conocimientos científicos y tecnológicos aplicados a la minería, espacios para proyectos conjuntos, inversiones en ambos países, etc. Sudáfrica, está allí, esperando que la veamos.

PAUL JOURDAN: “South Africa is Chile’s largest trading partner in Africa”

THE WORLD OF MINING
Raul F. Campusano Droguett
International Editor

(Published in AREAMINERA, November 2005)

During a recent visit to South Africa, Areaminera had the opportunity to interview Paul Jourdan. Dr Paul Jourdan is the CEO of Mintek (Council for Mineral Technology) a state mineral processing and metallurgy research and development science council. He joined Mintek in 2000 from the Department of Trade & Industry where he was the Deputy Director General in charge of Special Projects, which included the Spatial Development Initiatives, or Development Corridors, and the general configuration and facilitation of investment. He has a BSc in geology and a BA in African Government from UCT (University of Cape Town), a post-grad diploma in Exploration Geophysics from the ITC in Delft, a PhD in Politics from Leeds and an MSc in Mineral Economics from Wits. His doctoral dissertation was on regional strategies for the minerals sector of southern Africa.

After leaving South Africa in 1976 to join the ANC (African National Congress), he worked as a geologist, geophysicist, teacher and manager in Mozambique, after which he joined the Institute of Mining Research in Harare as a Mineral Economist and later as a manager. After the unbanning of the ANC in 1990 he returned to South Africa where he worked for NUM (National Union of Mineworkers) on future scenarios for our mining industry and for the Industrial Strategy Project on strategies for the greater beneficiation of SA’s minerals. In 1993 he was deployed to the ANC’s Department of Economic Policy to coordinate of minerals & energy policy where he was responsible for compiling the ANCs first draft “Minerals & Energy Policy” document. He chairs the COHORT (Committee of Heads of Organisations of Research and Technology) and sits on the Board of the Coega Development Corporation, the Kgabane Jewellery Trust, and the Advisory Boards of the CSIR: Miningtek and Wits Faculty of Engineering and the Built Environment.

Areaminera: Dr. Jourdan, what is MINTEK and which line of research is MINTEK pursuing currently?

Jourdan: Mintek is one of the world’s leading technology organisations, specialising in mineral processing, extractive metallurgy and related areas of expertise. We strive to be a global leader in mineral and metallurgical research and development (R&D) and technology transfer. We are not involved in mining technology, but specialise in mineral extraction technology, in other words: ‘Give us a rock, and we will get the economic metals out of it.’ Our main mission is to add value to minerals (beneficiation) which also includes the inputs/supplier industries. Current R&D includes: cyanide analysis and monitoring for gold extraction; an initiative to develop novel industrial uses for gold and increase local beneficiation; Project AuTEK - the collaborative initiative to develop novel industrial uses for gold and increase local beneficiation - is now in its fifth year. The work on catalysts for carbon monoxide oxidation has reached product development stage. One of the potential applications is in respirators, where the AuTEK catalyst has the advantage of retaining its activity for much longer than the conventional hopcalite catalyst, as well as the ability to function in humid conditions. Prototype respirators using the AuTek gold-based catalyst will be submitted to the National Institute of Occupational Safety and Health (NIOSH) for evaluation and accreditation early in 2006, and the first commercial production is expected in 2007. Mintek now has the capacity to produce catalysts, in batches up to 20 kg, in a form suitable for a wide range of industrial applications, and is ready to collaborate with end-users in the pollution control, chemical processing and fuel cell industries to design gold-based catalysts for their specific needs. The AuTEK biomedical programme, which originally focused on anti-tumour drugs, has broadened its investigations to include anti-HIV and anti-malarial agents, in collaboration with seven local and six European universities. Screening work and toxicololgical studies are continuing, and in-vivo testing will start towards the end of 2005. Work has been initiated with Necsa on radio-labelling to investigate the mode of action of various compounds; Mintek's testwork facilities are intensively used for exploration and development work on new platinum-group metal projects in South Africa; the recovery of platinum group metals (PGM) from revert tailings and other wastes; a programme to develop PGM-based analogues of nickel-based super-alloys; the development of platinum-based jewellery alloys; Mintek is a test facility for the Smopex® technology. Smopex is a new metal scavenging system that uses polyolefin-base ion exchange fibres with high loading capabilities to recover low levels of precious metals from process streams; Mintek is conducting a Definitive Feasibility Study (DFS) on Oriel Resources' Shevchenko ferronickel project in Kazakhstan; developing a low-nickel austenitic stainless steel for structural applications; continued development and testing of a 'smart' rockbolt or SmartboltTM, which undergoes a phase transformation when strained, which can be monitored to provide warning of impending dangerous rock conditions; the characterisation of iron ore samples by means of a Mineral Density Separator (MDS); co-ordinating the bioleaching work package in the European Union's (EU) BioMinE project, part of the EU's Sixth Framework Programme (FP6); Large-scale piloting of Mintek's heap bioleaching technology for primary copper sulphide ores has begun at the Sarcheshmeh Copper Complex in southern Iran; Mintek is engaged in a major R&D project on the tank bioleaching of zinc sulphides. Various microbiological and engineering strategies have been examined with the aim of significantly reducing processing costs, and progress on the engineering side has led to a patent application for a novel bioleach process configuration; the development of a novel and effective technique for inoculating bacteria into leach heaps for rapid start-up and improved metal recoveries; R&D work on the Mintek Thermal Magnesium Process (MTMP) has been completed successfully. Technically, this process is now ready for scaling up to a demonstration - and further to an industrial size operation; Preliminary comminution and metallurgical testwork has been started on the Kalukundi copper-cobalt deposit in the DRC; Vancouver-based Formation Capital Corp. commissioned Mintek to develop a hydrometallurgical flowsheet for its Idaho Cobalt Project (ICP). The ICP, a high-grade primary cobalt deposit unique to North America, is currently in the bankable feasibility and advanced permitting stage of development; Bench-scale leaching and recovery work has started on process development for Aflease Gold and Uranium's Dominion uranium project; Mintek has undertaken laboratory-scale work for AngloGold Ashanti to assist with upgrading the uranium circuit at the company’s Vaal River Operations. AngloGold Ashanti plans to upgrade the South Uranium Plant to maintain uranium production for at least an additional 11 years by exploiting the by-product uranium reserves associated with its new Moab Khotsong Shaft; and, A major programme of testwork has begun to evaluate ore samples from CVRD's manganese exploration projects in Gabon. CVRD, which is also developing the Moatize coal project in Mozambique and exploring for diamonds and various metals in Angola, has entered into a Memorandum of Understanding (MOU) whereby Mintek will act as the 'preferred supplier' of testwork for the company's projects in Africa.

A few years ago we set up MESU (Mineral Economics & Strategies Unit) which is developing strategies for the minerals sector and is doing research on a Resource-Based Technology Strategy that looks at optimal strategies to transform our country from a mineral-based economy to an industrialised economy. We have also set up an artisanal and small-scale mining division which is developing appropriate technologies for the poor to enter the industry and we also run a small-scale mining school

Areaminera: Does MINTEK perform activities in other countries?

Jourdan: Yes, we operate internationally, particularly in Africa, Australasia, Latin America, central Asia and the Middle East. We are heavily involved in large-scale piloting of our heap bioleaching technology for primary copper sulphide ores at the Sarcheshmeh Copper Complex in southern Iran and at Oriel Resources' Shevchenko ferronickel project in Kazakhstan.

Areaminera: How do you evaluate mining activity in South Africa?

Jourdan: Mining and mineral products comprise about 60% of South Africa’s exports. This includes SASOL, our coal-based oil and basic chemicals industry. Minerals comprise only 40% of exports and the other 20% is made up by refined mineral products like ferro- alloys, including iron, steel and basic chemicals from coal, like polypropylene. The industry employs about 500 000 people directly and many more indirectly. Due to the Asian boom and higher prices, mineral production has increased, except for gold (where the price hasn’t increased much), However, the increase in output hasn’t resulted in an increase in overall employment. In addition our gold mining industry is in decline due to resource exhaustion. The hard reality is that mining exploits a finite resource and is therefore ultimately unsustainable. A worrying negative impact of the current resource boom is that it has strengthened our current account which has in turn strengthened our currency making our manufactured exports uncompetitive.

Areaminera: What are the competitive advantages of South African mining?

Jourdan: South Africa has world class resources. These include PGMs (platinum, chrome, vanadium and potentially titanium), gold (in decline), manganese and magnesium. We also have enormous reserves of iron, copper and nickel amongst others. We are the world leader in deep-level, hardrock mining. This has led to the development of very innovative mining technologies. The country has also become one of the world leaders in mineral processing. For instance, the carbon in pulp (CIP) technology, a breakthrough in the extraction of gold, was developed by Mintek. Today this technology is used by more than 90% of mines world wide.

Areaminera: Are there contacts between MINTEK and Chile?

Jourdan: Mintek values Chile as an important partner in mining and minerals technology. We have an agent in South America and our personnel regularly visit mining operations in various Latin American countries. Mintek has installed and implemented FloatStar advanced floatation process control technology at the Minera Collahuasi copper mine and Minfurn carbon regeneration technology at the Vilacollo gold mine in Chile. On the mineral processing side Mintek has done optical sorting test work on copper samples from Los Bronches. We also attend the major mining conferences in Chile and neighbouring countries. In terms of political economy, South Africa and Chile have much in common: Both economies are based on commodity exports and both aspire to industrialize, both are trying to rebuild their nations after decades of authoritarian rule and both are faced with massive social equity challenges. We believe that we have a lot to learn from each other in our mutual struggle to create a better life for our citizens.

Areaminera: President Mbeki visited Chile recently and it is possible that President Lagos will visit South Africa. Do you observe an increase of the bilateral relation between both countries?

Jourdan: South Africa is Chile’s largest trading partner in Africa. Bilateral trade between the two countries has increased dramatically in the last four years, increasing from US$85.9-million to US$133.7-million between 2001 and 2004. Official figures show that the trade balance is in South Africa’s favour, with US$85,7-million in exports from South Africa to Chile in 2004, compared with US$48-million in imports by South Africa. Bilateral trade is focused on the primary and semi-processed metals, chemicals and agricultural (herbicide and insecticide) sectors. Steel and steel products comprise 61.6% of South Africa’s total exports to Chile. The growth in investment is even more dramatic, as there have been large flows of foreign direct investment (FDI) from South African-linked companies to Chile. It is estimated that FDI flows from South African-linked companies, such as Anglo American and Liberty-Mutual, to Chile stand at US$8-billion. South Africa was listed as Chile’s third-largest investor in 1998, after Canada and the United States. Both Chile and South Africa have strong mining sectors. This has already led to trade and investment linkages, but could lead to further linkages between the mining inputs sectors.

Areaminera: Is South Africa investing in research and development in the mining sector?"

Jourdan: R&D spending in South Africa is set to increase to 1% of GDP by 2008 as the country strives to achieve greater economic growth. The mining industry is regarded as one of the premier growth areas. In the national economy, as with any business venture, innovation and continuous development are key to growth. Without them, progress stagnates. The South African government acknowledges that the country is currently under-spending on R&D. However, plans are being put in place to promote greater public and private spending on R&D. The immediate target is to boost investment from the current level of 0,81% of GDP a year ‑ which amounts to more than R10-billion ‑ to 1% of GDP by 2008. To achieve this in the public sector, the government will, among other things, increase its R2.8-billion allocation to South Africa's science councils. A number of attractive incentives will also be introduced to encourage the private sector to spend more on R&D. However, the key to further sustained economic growth is to convert the economy from a resource-based, labour-intensive economy to a more diverse, value-adding, knowledge-intensive economy. The United States , Sweden and Finland are prime examples of economies that have converted themselves from resource-based economies to become industrialised economies and global exporters. Companies in these countries that started off in the resource sector were able to re-invent themselves through lateral migration. Good examples are companies like Atlas Copco, Sandvic, Tamroc, Metso, Nokia, Scania and 3M. Because these companies are knowledge intensive, they are versatile and therefore capable of re-inventing themselves.

Very few mining companies in the world have managed to re-invent themselves. They tend to just disappear. We believe there is a very good mining inputs cluster in Northern Chile. A technological alliance with them has to the potential to generate mutually beneficial synergies. In Chile you are very lucky to mine copper at 1% or 10 000 grams per ton. In South Africa we are mining platinum at 5 grams per ton and gold at 6 grams per ton. This poses particular challenges.

Sr. Ministro, terminará la gestión de Lagos sin Ley de Cierre de Faenas Mineras?

(Publicado en Areaminera N°2, Agosto 2005)

Raul F. Campusano
Editor Internacional

A muchos en el sector minero no les gusta hablar de ello, pero existe en Chile un significativo pasivo ambiental proveniente de proyectos mineros que terminaron su vida útil y que luego fueron simplemente abandonados por sus dueños y operarios.

El desierto de Atacama conoce una larga historia de abandonos. Cuando se recorre el Norte no es difícil encontrarse con los pueblos fantasmas (y totalmente abandonados) que fueron las Oficinas Salitreras, mudos y desvanecidos testigos de la que fuera alguna vez una próspera actividad económica y que sorprende al exponer los restos viviendas, oficinas, teatros y piscinas que hablan de una bonanza y actividad que parece tan distante y ajena a la imagen del desierto. Todos sabemos que la vida en el desierto puede ser así, incierta y lo que hoy se levanta altanero y joven, mañana puede desmoronarse y quedar en el olvido.

O casi en el olvido, porque las faenas mineras que se fueron abandonando a lo largo de los años, no solo dejaron una imagen y un recuerdo romántico en el desierto, sino que también dejaron drenajes de aguas ácidas, diversos contaminantes, tranques de relave e instalaciones y maquinarias peligrosas.

Alguno pensó, sin embargo, e incluso lo escribió, que esa era precisamente la ventaja comparativa de la minería en el Norte, que en el desierto no había nada, nada sino desierto. Pero en el desierto hay mucho. Hay animales, pájaros e insectos; hay plantas y arbustos; hay cauces de agua superficial y subterránea. Y por sobre todo, hay personas, muchas personas que viven en el desierto, junto al desierto y del desierto.

Y son precisamente todos estos habitantes del desierto las principales víctimas reales y potenciales de las faenas abandonadas. Aguas ácidas que percolan hasta una napa subterránea que termina irrigando un campo de cultivo de vegetales o en alguna ciudad costera y ya tenemos un episodio de proporciones que lamentar. Hoy, en un año o en cincuenta años, porque así son las cosas en el desierto: pueden tomar su tiempo.

Enfrentar el tema de las minas abandonadas es difícil, muy difícil ya que hay múltiples temas asociados que la hacen compleja. Para empezar, hay un tema de responsabilidad extra-contractual que se obscurece frente al tema de la causalidad y la imputabilidad, pero aún si eso pudiera resolverse, es común que una empresa existente hace cincuenta años ya no exista hoy. Y si la encontráramos, ella encontraría un abogado que alegaría que la empresa no dejó de cumplir ley alguna vigente al momento de su operación y que sería ilegal buscar una responsabilidad retroactiva. Al final, la experiencia comparada parece mostrar que el pasivo ambiental termina siendo enfrentado por el Estado, esto es, por todos los contribuyentes.

Es difícil abordar exitosamente el tema de las minas abandonadas, y sin perjuicio que pienso que hay que hacerlo de todas formas, de lo que no me cabe duda es que el primer paso es impedir que haya nuevos abandonos en Chile y para ello existen las leyes de cierre de faenas mineras. La inmensa mayoría de los países que tienen minería ( y todos los países desarrollados con minería) cuentan con una legislación de cierre de faenas mineras madura y sistémica, las que, de partida, entonces, consagran un fin de las minas abandonadas y una paralización al aumento del pasivo ambiental. Todo proyecto minero que se realice en Chile deberá elaborar un plan de cierre de faena.

Pero en Chile, país líder en minería, no tenemos legislación de cierre de faenas mineras. Lo que tenemos es una vaga mención en el sistema de evaluación de impacto ambiental y un certificado de cierre emitido por el Director del SERNAGEOMIN sobre una base legal que yo no he encontrado, pero que todos aceptan.

Esto no puede seguir así. Nuestro país debe tener una ley de cierre de faenas mineras a la brevedad. Hay razones de acceso a mercados internacionales, razones de imagen país, razones técnicas y razones de conservación de ecosistemas. Pero por sobre todo, hay razones éticas que demandan que las comunidades locales cercanas a proyectos mineros no sean víctimas de una externalidad negativa, de una mala entendida ventaja comparativa en la labor minera.

En Chile se ha trabajado el tema de una legislación de cierre de faenas mineras desde la década de los Noventa y, si se suma la experiencia comparada con los esfuerzos domésticos, todo parece indicar que existe hoy un proyecto de ley que asuma los desafíos señalados manteniendo la competitividad de nuestra actividad minera.

En este contexto, la finalidad de una ley sobre cierre de faenas mineras debiera ser la prevención, minimización y/o control de los riesgos y efectos negativos que se generen o continúen presentándose con posterioridad al cese de sus operaciones, sobre la salud y seguridad de las personas y/o sobre el medio ambiente.

Hay quienes promueven la dictación de una ley general de cierre de faenas productivas, incluyendo otras actividades, como por ejemplo la industria salmonera. Sin embargo, cada actividad tiene una especificidad tal que todo parece indicar la conveniencia de mantener las legislaciones en forma separada. Más aún, en el esfuerzo de legislar en un solo cuerpo legal todas las actividades productivas el resultado ha sido la no existencia de ley para sector alguno. Ni siquiera hay un ante proyecto.

La ley debiera establecer un plan de cierre que es el documento que Documento que especifica el conjunto de medidas que la empresa minera adoptará con el fin de cumplir con los objetivos de la normativa que regula el cierre de faenas mineras, para lo cual considera una programación global y de detalle, tendiente a lograr el cierre de sus instalaciones en forma ordenada, eficiente, progresiva y oportuna, dentro del marco jurídico vigente. Todo parece indicar que la autoridad competente para administrar el sistema de cierre de faenas mineras debiera ser el Servicio Nacional de Geología y Minería, SERNAGEOMIN.

Para asegurar el cumplimiento a todo evento de las obligaciones del cierre, toda empresa minera debería constituir una garantía financiera que es el instrumento de resguardo que asegura al Estado que la empresa minera dispondrá de los fondos necesarios para financiar las acciones comprometidas en el Plan de Cierre, cuando corresponda ejecutarlas. La constitución de la garantía financiera es una de las materias que más discusión provoca cada vez que un país desea legislar sobre la materia, pero la experiencia comparada demuestra que en definitiva es una medida adecuada. El objetivo de la garantía financiera es asegurar al Estado la disponibilidad de fondos suficientes para cubrir, en forma exclusiva, los costos de las acciones, medidas y obras contempladas en los Planes de Cierre, cuando la empresa minera incumpla, total o parcialmente, sus obligaciones relacionadas con el cierre de la faena minera.

El tema de la garantía es esencial para que el sistema funcione adecuadamente y si bien es cierto puede que hoy no exista localmente un mercado para este tipo de garantías, los mercados se crean rápidamente cuando surge la necesidad.

Es posible que una ley de cierre de faenas mineras requiera que se modifiquen algunas normas jurídicas existentes, como por ejemplo el Código de Minería y la Ley de la Renta. Y esto no debiera generar dificultades a nadie. Hay quienes piensan que una ley de cierre de faenas mineras requeriría una modificación constitucional, pero no pareciera ser el caso.

Entonces, Sr. Ministro, terminará la gestión del presidente Lagos sin ley de cierre de faenas? Al parecer, el ante proyecto ya ha sido entregado al Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Está siendo tramitado allí?

LEGISLACION DEL MEDIO AMBIENTE: ES LA QUE CHILE NECESITA?

(Publicado en La Semana Jurídica, Año 5, N° 245, Semana del 18 al 24 de julio de 2005, Publicación de Lexis Nexis)

El derecho del medio ambiente es una importante pero reciente disciplina jurídica en Chile que logra atraer la atención pública y amplia cobertura periodística en algunos casos paradigmáticos. Sin embargo, hay quienes tienen dudas sobre lo apropiado de nuestra legislación e institucionalidad ambiental. Sobre estas materias conversamos con el profesor Raul Campusano Droguett, abogado de la Universidad de Chile, Master en Derecho de la Universidad de Leiden, Países Bajos, Master of Arts de la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos. El profesor Campusano hace clases de pre y post grado en materias internacionales y ambientales en la Academia Diplomática de Chile y en las universidades del Desarrollo, La República, y Central y se ha especializado en los temas ambientales internacionales, mineros y de biotecnología.

1.- ¿Permite nuestra institucionalidad medio ambiental el logro de un desarrollo sustentable, o dicho de otra forma, es adecuada nuestra legislación ambiental?

En nuestro derecho ambiental hay dos hitos significativos que son la incorporación de la garantía constitucional de vivir en un medio ambiente sano (y no libre de contaminación como dice el texto del artículo 19 n° 8 de la Constitución) y la dictación de la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, el año 1994. Es difícil verlo ahora con claridad, pero debe destacarse aquí el tremendo cambio que trajeron estos textos jurídicos en nuestro medio y el gran avance que en materia de protección y promoción del medio ambiente ambos gatillaron. Con anterioridad a los dos textos mencionados, el derecho ambiental era una inquietud marginal en el contexto de las grandes políticas públicas y en la praxis de la jurisdicción y se encontraba disperso en legislaciones misceláneas que se hacían cargo del tema ambiental en forma segmentada y deficiente. La norma constitucional tuvo la virtud de colocar el tema ambiental en los tribunales, materia novedosa para nuestros jueces. La Ley 19.300 colocó sólidamente el tema ambiental dentro de nuestra legislación nacional, entre los ciudadanos, las autoridades y funcionarios públicos, las empresas y las organizaciones ciudadanas, además de haber generado el impulso para gran parte de la legislación ambiental posterior y normas técnicas ambientales. Por lo tanto, el primer aspecto que deseo destacar es el enorme avance, en el plano jurídico, político, económico y legislativo que estos textos generaron.

La pregunta sobre nuestra legislación ambiental nos lleva necesariamente a examinar el ámbito internacional. En efecto, en un contexto de globalización, de creciente y significativo aumento de las relaciones internacionales de todo tipo, y en el contexto de nuestra política de desarrollo basada en parte importante en el comercio internacional y exportaciones, ya no es posible más entender el derecho chileno reducido a la constitución y leyes. A estas categorías hay que agregar las normas del derecho internacional, principalmente a los tratados internacionales, pero también a otras normas derivadas de fuentes del derecho internacional como los principios generales del derecho, la costumbre jurídica internacional y las sentencias de los principales tribunales internacionales. En los últimos veinte años Chile ha suscrito un número importante de tratados internacionales de contenido ambiental. Cada uno de ellos contiene normas y obligaciones que deben cumplirse. Más aún, como es evidente, los tratados internacionales ratificados son parte de nuestro ordenamiento jurídico, tal como la Ley de la Renta, y como ésta, deben así cumplirse. Más aún, considerando las normas generales del derecho internacional y lo establecido por el artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, estas normas jurídicas internacionales debieran ser cumplidas con primacía a las normas nacionales. Si chile no desea cumplir con lo estipulado en un tratado internacional ambiental, no debiera firmarlo y ratificarlo, pero si lo hace, debe necesariamente cumplir con sus obligaciones. Y este escenario abre un amplio ámbito de legislación ambiental aplicable en Chile que no se origina en el sistema de producción de leyes tradicional.

Entonces, a su pregunta sobre si nuestra legislación ambiental es la adecuada, debo decir que es una muy buena legislación si la comparamos con la que teníamos hace veinte años. También debo decir que es una legislación que generó una transformación importante de la forma en que entendemos el medio ambiente y su relación con la actividad empresarial y ciudadana. También que ha generado un cambio relevante en la forma en que se promueve y protege el medio ambiente y en la relación entre medio ambiente y otras disciplinas como la actividad productiva, la salud de las personas, la convivencia social, etc. Sin perjuicio de lo anterior, es también evidente que la legislación ambiental puede mejorarse.

2. Cuáles son a su juicio algunos de los aspectos que debieran considerarse para hacer mejor nuestra legislación ambiental?

Lo primero que quisiera señalar es una palabra de prudencia. Si bien es cierto hay aspectos que claramente debieran modificarse en nuestra legislación ambiental, también lo es que la tendencia a reformar las leyes en forma apresurada y repetida en el tiempo, debilitan el sistema general y le quitan consistencia. Si uno escucha a los empresarios o a sus asociaciones, observará que tienden a pedir certeza y estabilidad jurídica, “mantener las reglas del juego”. Por otra parte, también debe considerarse que en materia de conciencia ambiental la ciudadanía ha crecido mucho en estos años y, a diferencia de antes, entiende que tiene derechos en este ámbito cuyo cumplimiento desea exigir a las autoridades. Tal vez lo que no se ha desarrollado tanto es la conciencia que un medio ambiente sano exige también esfuerzos y sacrificios por parte de todos, esto es deberes y obligaciones. Por tanto, mi opinión es que en esta materia debe avanzarse razonadamente, entendiendo que no toda imperfección se resuelve con reforma legal ya que en ocasiones, la responsable no es la ley, sino que la forma en que se aplica (o no se aplica).

Los últimos eventos de conocimiento y preocupación pública han demostrado que el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), muy exitoso en general, tiene como gran falencia la debilidad del sistema de fiscalización que tiene la autoridad para verificar el cumplimiento de las obligaciones que adquiere la empresa al momento de recibir la Resolución de Calificación Ambiental que autoriza el proyecto. De poco sirve que la lista de obligaciones sea larga y exhaustiva si luego no tiene medios para monitorear su cumplimiento. Los recursos humanos y financieros de la autoridad ambiental son limitados y ello pareciera indicar la conveniencia de concentrar esfuerzos en donde realmente se necesita y es prioritario, esto es, en los grandes proyectos que tienen la potencialidad de generar significativos impactos en el medio ambiente. De esta forma, yo sugeriría reducir la lista de proyectos que ingresan al sistema de evaluación ambiental a aquellos más relevantes y fortalecer sólidamente el sistema de fiscalización de los compromisos adquiridos con la autoridad. Pienso que el resultado sería un mejor medio ambiente y mejores posibilidades de emprendimiento, esto es, desarrollo sustentable.

Otro aspecto en el que quisiera insistir es en la necesidad de integrar en nuestras consideraciones a la legislación ambiental internacional. Más allá de los tratados ambientales ratificados por Chile, a los que ya me referí, quisiera poner atención en los tratados comerciales que Chile ha suscrito y que contienen normas ambientales e incluso sistemas de resolución de conflictos y paneles o tribunales para este fin. Nuestros abogados y jueces tienen poca práctica y experiencia en esta realidad y creo que sería apropiado considerar estas normas y procedimientos de la forma que merecen de acuerdo con la importancia y efecto para nuestra vida nacional. No puede ser que Chile no esté cumpliendo algunas de las obligaciones adquiridas a través de la ratificación de tratados internacionales ambientales. No puede ser que no tengamos un número suficiente de expertos en litigación ambiental internacional. No puede ser que en Chile se siga entendiendo que las opiniones y preocupaciones de la sociedad internacional sobre nuestra performance ambiental sean simplemente ataques de enemigos y competidores. Parte importante de nuestra estrategia de desarrollo se basa precisamente en que esa comunidad internacional quiera adquirir nuestros bienes de exportación. Pareciera entonces que lo mínimo sería tener una disposición a escuchar y entender sus observaciones y requerimientos.

En Chile se requiere un gran debate sobre algunos temas ambientales de gran relevancia, complejidad y polémica, en los que pareciera no haber una respuesta fácil o evidente, lo que requiere que la decisión que se tome cuente con un sólido respaldo técnico y un amplio margen de legitimidad otorgado por la ciudadanía. Uno de estos temas es la introducción de la biotecnología en Chile y pareciera que el debate ha estado marcado precisamente por lo contrario a lo sugerido, esto es, se discute con débiles bases científicas y técnicas y se hace sin la participación de la ciudadanía. El resultado es una legislación insuficiente que tiene a todos los sectores descontentos. Otro de los temas es sobre las distintas alternativas de opciones energéticas para Chile, incluyendo el debate sobre la energía nuclear.

En algunos ámbitos de la discusión de políticas públicas ambientales, pareciera haber una tendencia y preferencia por los castigos, llevando el tema al campo del derecho penal (delito ambiental), pero la observación comparada pareciera demostrar que el castigo (y en particular el castigo penal) es una forma muy cara e ineficiente de proteger el medio ambiente. Todo pareciera indicar que los incentivos económicos tienden a ser más eficaces. Sin embargo, por ejemplo, la discusión en Chile sobre los bonos de descontaminación esta cruzada por desconfianzas y temores, algo parecido a lo que sucede con la discusión sobre organismos genéticamente modificados. Creo que debe abrirse una gran discusión pública sobre estas materias y, tal vez primero, sobre estas percepciones y actitudes. Los temas ambientales se relacionan con numerosos aspectos de la vida cotidiana y con diversas disciplinas y actividades. Por ello, da la impresión de afectar a la gente en forma muy directa y por ello es que en todo esfuerzo de creación normativa ambiental debiera profundizarse los efectos de la misma en otros aspectos de la legislación y de la vida ciudadana. De esta forma, debieran integrarse consideraciones éticas, sociales, económicas, de salud, etc., evitando el aislamiento de la norma dentro de su propia lógica.

Desde la perspectiva educacional creo que es urgente que los jueces profundicen su conocimiento en derecho del medio ambiente. Un número importante de jueces tiene aún un conocimiento y comprensión básica del tema ambiental y ello dificulta la acción de tribunales. De la misma forma, y en concordancia con los tiempos, la naturaleza de los litigios ha ido cambiando ya que la complejidad de las materias ha aumentado considerablemente. Piénsese en los temas contemporáneos económicos y comerciales o científicos y tecnológicos, por ejemplo. El medio ambiente forma parte de estas materias que a veces tienden a ser complejas y que requieren un esfuerzo adicional de comprensión de la naturaleza del problema a decidir. De la misma forma, es de celebrar que varias escuelas de derecho han integrado en sus planes de estudio el derecho ambiental. Cabría ahora entonces dar un paso más y revisar los contenidos específicos de tales cursos ya que tengo la impresión que existe gran diversidad entre ellos, y siendo la diversidad un elemento positivo, deja de serlo si va acompañada de baja calidad.

3. Hay algún tema ambiental en discusión legislativa que usted quisiera destacar?

Sí. Uno de los temas ambientales de mayor relevancia en nuestro medio es el pasivo ambiental dejado por las empresas mineras del pasado que una vez que terminaron con sus actividades simplemente abandonaron el lugar, dejando un legado de drenajes ácidos, escombros, instalaciones y sustancias químicas. Esta era una realidad en cualquier país minero del mundo. Sin embargo desde hace ya un número importante de años, los países mineros en general han dictado leyes de cierre de faenas mineras que buscan precisamente hacer que el término del funcionamiento de la mina sea ordenado y se haga cargo de los pasivos ambientales que fue generando a lo largo de sus existencia. Esto permite hacer que la minería sea una actividad sustentable y amigable con el medio ambiente y las comunidades locales. Sin embargo, en Chile no existe una ley sobre cierre de faenas mineras y esta es una realidad que tiñe nuestra realidad nacional. Ahora bien, desde finales de los años noventa se ha estado trabajando en un texto de cierre de faenas mineras y actualmente el articulado se encuentra bastante avanzado (el proceso comprendió diversos estudios legales, técnicos, económicos, financieros, de participación ciudadana y de las empresas y servicios públicos, etc.) y creo que hay que hacer un llamado al gobierno para que envíe el proyecto al congreso a la brevedad posible.

El tema de cierre de faenas no es, por cierto, privativo de la actividad minera. En efecto, es una materia que incumbe a toda actividad productiva susceptible de generar residuos y contaminantes en forma significativa al término de sus operaciones. Lo que sucede es que el sector minero nuevamente está siendo pionero en el contexto de la legislación ambiental en este aspecto, pero es necesario que también se legisle respecto de otras actividades productivas sobre sus sistemas de cierre.

4. Qué aspectos considera más novedosos del derecho del medio ambiente?

Bueno, el derecho del medio ambiente es una disciplina relativamente reciente que, si bien es cierto, se ha consolidado y está empezando a dar muestras de madurez, también lo es que no ha logrado definir con claridad sus límites y relaciones con otras disciplinas del derecho, y tal vez sea adecuado que no lo haga. De esta forma, hay una estrecha relación entre el derecho del medio ambiente y el derecho constitucional, administrativo, internacional y penal. Pero también la hay con otras ramas del derecho y es en esta interacción donde se crea lo más interesante de la disciplina.

Ahora bien, en el contexto de Chile, puede decirse que el derecho del medio ambiente ha sido novedoso además en colocar en Chile temas relevantes en el mundo contemporáneo como por ejemplo la participación ciudadana, el derecho a la información, y la responsabilidad social corporativa. En efecto, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental abrió un espacio para que los ciudadanos pudieran participar en el proceso de toma de decisiones por parte de la autoridad. La legislación contempla diversas situaciones en las que la ciudadanía participa en el proceso de decisión y en la elaboración y adopción de normas. Esto es altamente novedoso e interesante y abre una puerta importante en el desarrollo de los derechos ciudadanos y en una nueva forma de relación Estado-ciudadano, más conocida en los ordenamientos jurídicos anglo-sajones que en los nuestros. Esta es una materia altamente transformadora de la convivencia social. Algo similar puede decirse sobre el derecho a la información y el derecho a saber, materias reguladas internacional mente en la Convención de Aarhus, pero definitivamente ajenas a nuestra tradición jurídico-administrativa.

La responsabilidad social corporativa es otra tendencia contemporánea respecto de la cual ya se está observando algunas de sus manifestaciones en nuestro medio y, si bien es cierto, puede considerarse como independiente del derecho ambiental, también lo es que, en Chile, tuvo una emergencia asociada a la temática ambiental.

Todas estas materias, como la irrupción de derecho internacional dentro de nuestro ordenamiento jurídico, la creciente relevancia de la ciencia y tecnología, las nuevas tendencias de participación ciudadana, derecho a la información y responsabilidad social de las empresas nos muestran los profundos cambios que está experimentando nuestra sociedad y nuestro derecho, de la mano con las tendencias contemporáneas internacionales. Aquí pareciera haber un llamado a estar a la altura de los tiempos y de las circunstancias. La vida social se ha vuelto más compleja y la legislación no puede sino hacerse cargo de esa complejidad a través de normas que regulen la actividad humana. Esto exige ciudadanos informados y participativos y autoridades, jueces y abogados de excelencia, capaces de comprender las nuevas realidades que plantea el medio ambiente y su legislación. Por ejemplo, cuantos están siquiera concientes, de la reciente incorporación en nuestro ordenamiento jurídico de dos importantes convenciones internacionales relacionadas con la agenda química? Me refiero a la Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes y a Convención de Rótterdam sobre Consentimiento Fundamentado Previo?


CUADRO
LEGISLACION SOBRE CIERRE DE FAENAS MINERAS

La finalidad de una ley sobre cierre de faenas mineras debiera ser la prevención, minimización y/o control de los riesgos y efectos negativos que se generen o continúen presentándose con posterioridad al cese de sus operaciones, sobre la salud y seguridad de las personas y/o sobre el medio ambiente.

La ley debiera establecer un plan de cierre que es el documento que Documento que especifica el conjunto de medidas que la empresa minera adoptará con el fin de cumplir con los objetivos de la normativa que regula el cierre de faenas mineras, para lo cual considera una programación global y de detalle, tendiente a lograr el cierre de sus instalaciones en forma ordenada, eficiente, progresiva y oportuna, dentro del marco jurídico vigente.

Todo parece indicar que la autoridad competente para administrar el sistema de cierre de faenas mineras debiera ser el Servicio Nacional de Geología y Minería, SERNAGEOMIN.

Para asegurar el cumplimiento a todo evento de las obligaciones del cierre, toda empresa minera debería constituir una garantía financiera que es el instrumento de resguardo que asegura al Estado que la empresa minera dispondrá de los fondos necesarios para financiar las acciones comprometidas en el Plan de Cierre, cuando corresponda ejecutarlas. La constitución de la garantía financiera es una de las materias que más discusión provoca cada vez que un país desea legislar sobre la materia, pero la experiencia comparada demuestra que en definitiva es una medida adecuada. El objetivo de la garantía financiera es asegurar al Estado la disponibilidad de fondos suficientes para cubrir, en forma exclusiva, los costos de las acciones, medidas y obras contempladas en los Planes de Cierre, cuando la empresa minera incumpla, total o parcialmente, sus obligaciones relacionadas con el cierre de la faena minera.

Es posible que una ley de cierre de faenas mineras requiera que se modifiquen algunas normas jurídicas existentes, como por ejemplo el Código de Minería y la Ley de la Renta.